Una reforma de la constitución española

por Jose Antonio Beloqui (Nafarroa) y Juan Carlos Pérez (Bizkaia)

Hay una gran cantidad de constructos argumentales en nuestro alrededor que son sólo mantras y lugares comunes que metidos en faena no sobrepasan un mínimo de análisis serio. En la política española pasa igual cuando se habla de Constitución, imperio de la ley y soberanía nacional. Elementos éstos que se utilizan contra los mal llamados nacionalismos periféricos como si fuesen el agua bendita, los crucifijos y la luz del Sol que se usaba para destruir al Conde Drácula. Con la Constitución española se ha construido un relato que, como las leyendas del Cid, cada vez que se cuentan aumenta su grado de heroísmo llegando ya a un límite en el que la verdad ha quedado tan desdibujada que no se podría reconocer. El problema es que algunos se lo han creído tanto que lo toman como su Biblia particular convirtiendo al texto en algo inmodificable y por tanto frágil.

Si España fuera como el Reino Unido, que no tiene constitución y por tanto su Parlamento es constituyente de facto, tendría a su favor poder dar respuestas políticas a los retos políticos que se le fueran poniendo por delante. El ejemplo del referéndum escocés es paradigmático. Si España se rigiera por una Constitución abierta, en el que ese texto tuviera la consideración de pacto político entre diferentes, y que siguiera la máxima de Jefferson de entenderla caduca cuando pase una generación teniendo pues que renovar el pacto, entonces seguirían teniendo una herramienta válida y flexible para adaptarse. Nuestro sistema Foral, y la Constitución de EEUU con sus enmiendas son también ejemplo de ello.

El otro tipo de constitucionalismo, y por desgracia el que triunfó en España en el 78, tiene su origen en la Revolución Francesa. En él se sustituía el poder del absolutismo regio por otros conceptos más difusos en el que la colectividad está por encima del individuo. Son Constituciones que piensan más en recortar los derechos, que garantizarlos, y en ese sentido la reforma del Artículo 135 en el que prevalece el pago de la deuda por encima de cualquier otra consideración es otro ejemplo palmario. Normalmente estas Constituciones tienen mecanismos para reforma que son en la práctica imposibles de articular, lo cual y como hemos dicho antes hacen que se vuelva obsoleta rápidamente, y que aquellos que la alumbraron traten de pergeñar otra nueva, pero exactamente igual. Cambiar todo para que nada cambie.

Dicho todo lo anterior la Constitución del 78 arrastra otros problemas, como el de la legitimidad. Se nos ha dicho hasta la saciedad que la Transición de la dictadura hasta la democracia fue modélica. De la ley a la ley dicen, ufanos, los libros de historia contemporánea. Y la gente ha comprado esa mercancía averiada. Sin ruptura total con el franquismo lo que tenemos es una evolución de las Leyes Fundamentales del Franquismo a la actual legitimidad constitucional avalada, eso sí, por un referéndum. Referéndum en el que tenías que elegir o Constitución, o vuelta atrás y con los militares mirando. Si a esta pesada mochila le añades las recién descubiertas palabras de Adolfo Suarez sobre la monarquía tenemos que la Constitución del 78 carece de ninguna legitimidad. En dichas palabras el expresidente del Gobierno sostenía que, como la monarquía no iba a ganar un plebiscito a la república, se iba a meter con calzador al rey Juan Carlos en el texto del 78.

Y de aquellos barros, estos lodos…

Normalmente la ley es de obligado cumplimiento para todos. En el historial de la legalidad en el estado español ha sido la acumulación de excepcionalidades y eximentes del cumplimiento de la ley, siempre o casi siempre del lado del denominado centro, del estado español, lo que ha dejado sin efecto marcos constitucionales enteros o regímenes políticos, sean monárquicos o republicanos. No deja de ser sorprendente el hecho de que el mismo día que en el BOE se citaba el decreto de cese de actividades del TOP (tribunal de órden público) franquista, a renglón seguido, se incorporara un decreto de creación de una Audiencia Nacional que ningún otro país tiene, y que es un órgano plenamente aconsticional, y que algunos partidos españoles han llevado en su programa cerrar. Igualdad ante la ley, igualdad de la ley, igualdad en la ley. Para todos.

Es sorprendente ver gente que no cumple con la constitución, y no pasa nada. Y es que sabes que según quien sea o según que determinado precepto sea, bien por jurisprudencia posterior del TC o interpretación política, no hay mucho margen de maniobra. Por ahora. Y es que, dicen, los estatutos de autonomía, serían parte del bloque de constitucionalidad. Aunque en el País Vasco la constitución sólo fue asumida por un exiguo 30% del censo y el estatuto por el 53%. Una ley orgánica, como es un estatuto, debiera haberse cumplido hace mucho. Y es bueno preguntarse si existe algún estatuto en todo el estado español que se encuentre en vigor actualmente en plenitud de facultades, es decir, con el 100% del articulado desarrollado, y con las capacidades autonómicas desplegadas. Algo que sin duda debería ponerse seriamente en duda, dada la escasa vocación de subsidiariedad del estado español tras el pacto del capó y la loapa de 1981.

Suele decirse que algunas comunidades no cumplen con las sentencias del TC, pero se olvidan de todas aquellas que van en detrimento de sus capacidades competenciales. O el mero hecho de que el vaciado (sic) competencial del estado, sobre todo en materias sociales (educación, sanidad, o servicios sociales) en palabras de Miguel Ángel Revilla, debieran haber ido en el adelgazamiento o la supresión de determinados ministerios, con sede en Madrid, pues la cosa, en el centro, no puede seguir como cuando la periferia no estaba desarrollada en su actual empoderamiento político e institucional. Cumplir con la ley y la constitución debiera ser un valor cívico compartido, de todos los artículos. Es por ello que es necesario, tras un recorrido democrático consolidado, hacer accesibles y cumplibles todos y cada uno de los artículos. Puede que con una revisión integral de la carta magna. Y que ayude a acercar a los ciudadanos a la ley. Y la ley a los ciudadanos.

Si en algo ha fracasado la Constitución del 78 es en su articulación territorial, consecuencia lógica de no haber abordado, y reconocido, la plurinacionalidad del Estado. Éste no es un problema nuevo. Lo han arrastrado todas las Constituciones desde la de Cádiz en 1812 al introducir el concepto francés de Soberanía Nacional. Concepto éste traído directamente de la primera constitución francesa en el que la nación es indivisible porque así lo expresa la voluntad popular, y que sustituye la soberanía del Rey. Lo colectivo sobre lo individual.

Tras la dictadura seguir con el estado unitario y centralista no era un opción real si se quería atraer al texto constitucional a nacionalistas vascos y catalanes. Tampoco lo era el que hasta 1812 había sido el único modelo de estado que había funcionado en España; el confederal. Y no lo era por la propia concepción del nacionalismo español que no reconoce otra soberanía nacional que la suya.

Así pues descartado el reconocimiento de la realidad territorial del Estado y la asunción de un modelo confederal desde la bilateralidad se optó por el modelo ortegiano en el que el Estado es árbitro de una serie de comunidades en un permanente, pero tolerable, conflicto en el que las comunidades con verdadero afán de autogobierno quedan diluidas. El famoso café para todos. Huelga decir que no sólo no han quedado diluidas sino que además se han creado otros 14 problemas más.

Si atendemos a los Parlamentos se puede decir que, salvo el caso gallego, tanto en Hegoalde como en Catalunya el modelo territorial ya no sirve. En Gasteiz, Iruña y Barcelona hay mayorías absolutas que consideran a las personas que viven en los territorios que representan como sujetos de decisión. Y esto choca frontalmente con el artículo 1.2 de la Constitución, del que el ministro Margallo dijera que era el importante y el resto literatura. No le faltaba razón al locuaz miembro del gobierno de Rajoy, ya que todas las leyes emanan de la soberanía nacional española, y si se pone en cuestión esto, el resto cae como un castillo de naipes.

Todo lo anteriormente expuesto son razones de peso suficientes para iniciar un proceso constituyente que si bien puede llegar a tiempo con los vascos, no lo tengo tan claro en el caso de Catalunya. No abordarlo, y hacer lo que tradicionalmente se ha hecho desde la Villa y Corte lo único que hará es que el problema se resuelva sólo en forma de independencias. Una comunidad política que ha tomado conciencia de sí misma solo aceptará la bilateralidad, y si no hay un cauce que lo regule ésta se abrirá paso a pesar de las dificultades. Tenemos demasiados ejemplos en el pasado como para saber que eso es lo que ocurrirá.

Por lo tanto la respuesta a la pregunta de ¿para qué reformar la Constitución en base a la territorialidad? es bien sencilla. Para mantener la integridad territorial del Estado español tal y como lo conocemos. Y eso solo ocurrirá si se acepta la bilateralidad.

Jordi Sole Tura ya dejo dicho en sus memorias que el artículo 2, en un momento dado, tuvo encima de la mesa un reconocimiento a la plurinacionalidad del estado español. Más adelante, por presiones de gente uniformada, vino la redacción actual que conjuga aquello de la indisoluble unidad de la nación española con lo de nacionalidades (4) y regiones (13). Asímismo, hablaba de como un uniformado trajo un papelito con la redacción de lo que iba a ser el artículo 8 de la carta magna. Así se dice que, si quieres contar un secreto grave, escríbelo en un libro, porque nadie lo va a leer, a nadie le va a importar, y nadie lo va a recordar. Conviene, asímismo, recordar otros dos artículos, el 150 y el 155, de caminos opuestos, aunque complementarios.

A la vía de las nacionalidades muy pronto se le sumó comunidades como Valencia o Canarias, por la vía del artículo 150, que es de atribución de competencias del estado a comunidades autónomas. Dicho artículo tiene una disposición de vigilancia del cumplimiento de dichas atribuciones por parte del “donante”. Algo que, por supuesto, jamás se ha puesto en práctica, al presuponerse que no eran territorios “levantiscos”, sino muy españoles y mucho españoles. Y sin mayorías nacionalistas desde el legislativo y el ejecutivo. Un artículo que debiera haber sido la garantía del cumplimiento de la voluntad política del autogobierno que cada cual esté dispuesto a asumir (y a financiarse con sus propios recursos) supuso una herramienta para la igualación de los que no querían (tanto) autogobierno a aquellos que sí lo querían. Y de limitador, más adelante, cara a la cesión de la herramienta del referéndum, casi como la pócima secreta de papá pitufo con el resto de prole de “pequeños” pitufos. Su funcionamiento, el de este artículo, es un ejemplo más de la incapacidad de uso de algunos instrumentos que sí incluye la constitución, para solucionar problemas surgidos del conflicto centro-periferia.

El artículo 155 es un artículo político. Ya se ha amenazado con su uso. Y no sólo a Euzkadi o Catalunya, sino también a Canarias, cuando accedió al mercado interior de la UE de manera plena, cuando se integraron, a finales de los 80, principios de los 90, en el siglo XX. Curiosidad merece recordad que su ref es de 1972, es decir, preconstitucional. Anécdota aparte, no existe un desarrollo de dicho artículo, y, probablemente, sería algo imposible de hacer, dado el pasado político y legal del estado español con ámbitos subestatales. Es una amenaza proferida para impedir caminos hacia el futuro que a algunos no les interesa e incluso les molestan. Sin asumir que los conflictos, si no se afrontan, si no se intentan resolver, se pudren. Y la amenaza, en un determinado punto, sólo sirve para dar mayor solidez a la voluntad de seguir adelante en el camino trazado. Divergente. Es la antítesis del diálogo, el acuerdo, y del respeto. Algo que debe ser asumido por todas las partes, como integrante de algo que las nacionalidades han reclamado siempre: la bilateralidad con el estado. Lo que en pasados siglos se conoció como el pacto con la corona.

Cuentan que cuando se estaba negociando la Disposición Adicional 1ª de la Constitución, Herrero de Miñón iba a aceptarla con el primer párrafo únicamente, y que fue un socialista, Peces Barba, quien alertó de que aceptar eso era aceptar la independencia vasca. Así pues el vértigo a esta opción hizo que se hiciera un añadido en el que embridaba los derechos históricos forales en el marco de la Constitución laminando cualquier opción de un encaje bilateral en el actual texto constitucional, dando una patada política hacia adelante al problema. La LOAPA, que aunque fue declarada inconstitucional, terminó de hacer el trabajo cuando se estaban elaborando los estatutos, y ya años después, las políticas centralistas de los diferentes gobierno de Madrid y su reduccionista interpretación de los acuerdos del 78 han dejado en obsoleto aquel acuerdo. Tras la eclosión del proceso independentista catalán, Herrero de Miñón ha dejado escrito que la mejor forma de encauzarlo era a través de una Disposición Adicional parecida a la 1ª, pero sin los corsés de ésta. 30 años después se da cuenta del error de no haber abordado con valentía la bilateralidad entre vascos y catalanes con el resto del Estado.

Si se abriera el melón constitucional, los vascos deberíamos aspirar a profundizar en nuestra propia Disposición con el objetivo de la Reintegración Foral Plena. Ahondar en nuestro sistema foral es la mejor forma de construcción nacional porque nos da las herramientas para, del individuo a la colectividad, una unión voluntaria y confederal.

Para ello bastaría con recortar la segunda parte de la adicional 1ª:

“– La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.

– La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.

Dejando en manos de las instituciones vasconavarras la forma en la que organizarse e incluir a Navarra y a la Ley Paccionada de 1841 en la derogatoria (punto 2).

“En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogada la Ley de 25 de octubre de 1839 en lo que pudiera afectar a las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. En los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley de 21 de julio de 1876”.

Estas modificaciones darían paso a una España Confederal y con una relación bilateral con cada uno de los territorios históricos y a éstos la capacidad ilimitada y preconstitucional de organizarse y autogobernarse a sí mismos.

Este estatus sería el punto intermedio de convivencia política entre quienes son, y se sientes vascos, y quienes son y se sienten vasco-españoles a la vez que la brecha que artificialmente se construyó entre Navarra y la CAV se fuera difuminando con el tiempo.

Paradójicamente, estas modificaciones dejarían obsoleta a la famosa Disposición Transitoria 4ª que prevé la incorporación de Navarra a la CAV.

Un estado como los Países Bajos se divide en cuatro reinos, tres de ellos, caribeños, en las antillas, y los propios países bajos europeos, que a su vez incluyen otros tantos (3) enclaves antillanos. Holanda es una provincia de los países bajos europeos. Es una estructura compleja y diversa como lo pueda ser Dinamarca respecto a las islas Feroe o Groenlandia. O el caso de la Commonwealth respecto a la corona británica y al Reino Unido. A veces se pretende hacer confundir el derecho a decidir con la autodeterminación, y a ambos con la estructuración interna de un estado complejo, compuesto, y, porque no, plurinacional. España es un estado compuesto por más de una nación. Y entre las naciones que componen el estado hay voluntad de relación bilateral con el denominado centro. El problema está en que no se cumple bidireccionalmente esa bilateralidad.

La foralidad implica el dicho: ni yo sobre ti, ni tu sobre mi, no impedir, no imponer. Bidireccional. Bilateral. Democracia en su máxima expresión. Confianza en el otro. Cumplir con la palabra dada. Ser responsable no sólo de lo que uno firma ante notario, sino el valor de la palabra y del compromiso, en tanto que el incumplimiento no es debido al temor a quien tiene la fuerza de imponer un castigo, sino que es por el bien común, por la defensa de lo de todos, en un marco en el que se conoce y se reconoce lo que cada cual ha de hacer, los límites están claros y definidos, y al resto de instituciones no se las divisa como si fueran el enemigo. A veces pudiera pensarse que las comunidades autónomas, para el gobierno de españa, hubieran sido una imposición tras la derrota en una guerra, por un tratado internacional. Aunque más sencillo de explicar es el asunto del café para todos, como dijo Bono (tranquilos, eso que le damos a Euzkadi y Catalunya, inmediatamente se lo vamos a dar a los demás).

El estado ha de cumplir su parte del trato. La desigualdad, la incapacidad de respetar, valorizar y confiar en que el resto de instituciones va a cumplir con su cometido, entrando el estado en todos los charcos, incluidos en los que vienen de Europa (como son las transposiciones de las leyes y directivas, siendo el estado español el campeón de los incumplimentos, dicho sea de paso, sin contar con las instituciones legislativas de las comunidades autónomas, como si estos no existieran o no tuvieran competencias exclusivas) no desgastan el hecho autonómico, sino el hecho democrático en el estado español. Es necesario ser más inclusivo, más participativo, y más transparente en las actuaciones. No puede ser que un dictamen del Consejo de Estado se adopte un mes de noviembre y sea conocido por el público a mediados de enero siguiente. Sirva el ejemplo para ilustrar la mala praxis en el estado español.

Si el estado español ha adolecido de algo desde la constitución de 1978 en adelante es de falta de transparencia y de participación en los asuntos públicos. A pesar de que uno de los principios constitucionales es abrir a la participación de la sociedad en los asuntos públicos, aunque, estos valores cívicos, bien planteados, que fueron los establecidos los los movimientos antifascistas tras la derrota del fascismo en la segunda guerra mundial, y que impregnan las constituciones francesa, alemana o italiana, en la española se incluyen, pero sin un recorrido endógeno de peso que le diera recorrido previo. Un elemento que explica la historia de la democracia en España. Es por ello que la ley de secretos oficiales es aún una rémora de los tiempos de Carrero, de los años 60 del siglo XX.

Un elemento fundamental para un estado es tener una ley de transparencia ajustada a derecho y que tenga un recorrido acorde a las demandas de la sociedad, y a lo que la sociedad esté dispuesta y capacitada a asumir. Los instrumentos y las herramientas públicas no son algo etéreo, sino son elementos que deben ser útiles a una sociedad, que debe ser capaz de usarlas, y no simplemente, tenerlas concedidas u otorgadas. La libertad no se otorga, se consigue. Y se reconoce. A posteriori. Por eso, tal vez, la experiencia, es la base mejor de la ley, y la normativización, un proceso del derecho natural. Sin pedagogía no puede haber recorrido en participación y transparencia. Y sin duda, el mejor anclaje de ambos principios, debe ser constitucional.

Existen muchas fórmulas de participación, que la propia dinámica del estado español impidió. La ley de referéndum de 1980, para apliación retroactiva a la consulta refrendataria del 29 de febrero de 1980 en almería respecto al proyecto de nacionalidad de Andalucía no sólo provocó un problema legal tapado por la alfombra de la aconstitucionalidad, y origen del café para todos, sino que cercenó posibilidades. Una consulta puede ser previa, para ver los lineamientos que se deben seguir, de manera orientativa. Existe otra figura para derogar una ley. Y otra, el revocatorio, para retirar del cargo a mitad de mandato a quien no cumpla con el programa y con sus electores. Sin duda el mandato imperativo debe volver a ser un elemento constitucional. El verdadero referéndum es únicamente para ratificar un acuerdo. Pero, debe reconocerse, que hay más figuras, y que en otros países, como Italia o Suiza, o Estados Unidos, lo usan, sin el menor problema.

Al ser la sociedad más consciente y asumir más protagonismo, aunque, es cierto, que los más conscientes y más participativos, son siempre una minoría, es una vía de acercamiento de lo público, lo de todos, al ciudadano, que sea conocedor de sus derechos y obligaciones, y pueda crear un sentimiento de solidaridad, y de valorización del conjunto, que impida que se detraiga por parte de unos pocos lo que es de todos, es decir, limite eso tan humano, que es la corrupción.

Cual es el país con un poder presidencial más grande? Seguramente esta pregunta sea complicada de responder. Aunque, seguramente, uno de ellos, es el poder presidencial de los Estados Unidos. Donde el presidente tiene poderes amplios casi lindando con los de un monarca. Y donde el poder legislativo es más poderoso? Pues la respuesta, en parecidos términos, puede decirse que es el Congreso y el Senado de los Estados Unidos. La existencia de un poder ejecutivo y legislativo fuertes es algo posible, y, por tanto, no son necesariamente vasos comunicantes en los que el poder que gane uno tenga que ser en detrimento del otro. Un sistema puede ser igualmente equilibrado, siempre que se tenga en cuenta el valor de lo público, como refugio de lo común, lo de todos.

Cuando a un empresario le sale más barato, y no necesariamente en términos exclusívamente monetarios, el soborno al hecho de intentar cambiar la ley, o cumplirla, por los medios y cauces naturales, entonces, se produce la captura del estado. Cuando desde una élite económica y financiera se subvierten las leyes de la libre competencia, bien impidiendo la absoluta transparencia en el acceso a la información, bien privatizando ganancias, socializando pérdidas y rescatando empresas privadas de la quiebra, entonces, se captura el mercado en beneficio de unos pocos. Tal y como denunciara Adam Smith en su “Riqueza de las naciones” a los gremios, invitando al estado a intervenir para equilibrar el mercado de perniciosas influencias.

Frenar la corrupción se consigue con un sistema en el que existan equilibrios. Se deben prestigiar las instituciones. Y deben ser fuertes. Por un primer lado, debe haber pluralismo político. Diferentes visiones, diferentes partidos, diríamos hoy, con capacidad de influencia, en cada institución. Por un segundo lado, pluralidad institucional, que se controlen unas a otras, como sucede con la Casa Blanca y el Congreso, y los Estados y sus instituciones. Como sucede con las Diputaciones Forales y el Gobierno Vasco, y las Juntas y el Parlamento. Y por tercer paso, gobiernos transparentes y honestos. Es de vital importancia tener las leyes justas y necesarias, ni más ni menos. Y que cada cual cumpla con su papel, sin sobrepasarse, aunque, tampoco, sin hacer dejación de funciones. Ser una institucion fuerte no tiene que ver con la fuerza, sino con la fortaleza de no desviarse de los principios que deben regir en el funcionamiento, cara al bien común. Duros como un junco, pero flexibles, sin llegar a romperse. Y siempre dispuestos no a ser las tablas de la ley, escritas en piedra, sino poder variar en función de la sociedad a la que debe servir.

A fin de cuentas, y retomando el argumento principal, como el toda sociedad que se precie hay dos caras de la moneda que forman parte de un todo, que es lo que pretende reflejar cualquier sistema constitucional, con permiso de Hans Kelsen, y es el hecho social y el hecho nacional, o territorial. Sin decir al nacionalismo español de qué tiene que abjurar, sino incorporar el pluralismo a la visión de las Españas, y donde han estado sus errores para no volverlos a cometer, más que nada, la constitución debe cambiarse para dar cabida, fundamentalmente, a quienes se sintieron excluidos del proceso anterior, y a quienes no han podido votarla. Un procedimiento que permita una constitución más flexible y duradera, con el aprendizaje del acierto y error del proceso entre 1977 y 2017. Unas modificaciones que socialmente recoja el legado del Estado del Bienestar, sin olvidar conjugar derechos individuales y colectivos, procurando no negarse mutuamente, como indica el artículo 30 de la declaración universal de los derechos humanos, incorporada a la constitución a través del artículo 10. Y que se cumpla. Y por la vía de los hechos nacionales, empezar por reconocer la plurinacionalidad del estado sería un primer paso. El resto de pasos, se podrán acordar mediante el dialogo sincero entre diferentes. Ahí está el reto y el desafío inevitable de la reforma constitucional.